Bets: segurança jurídica e os limites da mudança regulatória

O Estado pode proibir uma atividade econômica anteriormente autorizada. Mas poderá fazê-lo sem respeitar a confiança que seus próprios atos produziram?

Por Heraldo Garcia Vitta

A proibição das chamadas bets, determinada pela Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, suscita uma discussão jurídica que ultrapassa o debate sobre os benefícios ou os prejuízos sociais das apostas.

A questão central é outra: até que ponto o Poder Público pode modificar, de forma abrupta, um regime econômico instituído, regulamentado e autorizado pelo próprio Estado?

A resposta envolve princípios fundamentais do Estado de Direito, especialmente a segurança jurídica, a proteção da confiança legítima, a proporcionalidade e a responsabilidade patrimonial do Poder Público.

Da autorização estatal à proibição das apostas

As apostas de quota fixa foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 13.756/2018. Posteriormente, a Lei nº 14.790/2023 estabeleceu uma estrutura regulatória mais abrangente, submetendo a exploração dessa atividade à autorização do Ministério da Fazenda.

O modelo exigia o cumprimento de requisitos técnicos, econômicos e administrativos. As autorizações poderiam alcançar cinco anos, mediante pagamento de contraprestação de outorga de até R$ 30 milhões, permitindo a exploração de três marcas comerciais.

Empresas organizaram suas atividades segundo esse regime. Investiram recursos, contrataram trabalhadores, celebraram negócios e assumiram compromissos financeiros, considerando as condições estabelecidas pelo próprio Poder Público.

Entretanto, a Medida Provisória nº 1.394/2026 alterou profundamente esse cenário.

A norma proibiu, em território nacional, a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa, além de determinar a extinção das autorizações anteriormente concedidas, no prazo de trinta dias.

Mais grave, sob a perspectiva da segurança jurídica, estabeleceu que essa extinção não asseguraria aos operadores o direito à devolução, total ou parcial, dos valores pagos pela outorga, tampouco à indenização pelo Poder Público.

Surge, portanto, uma questão constitucional relevante: pode o Estado receber valores expressivos pela autorização de determinada atividade e, antes do término do prazo concedido, extingui-la sem admitir qualquer consequência patrimonial?

Segurança jurídica e proteção da confiança legítima

É indiscutível a competência estatal para modificar políticas públicas e disciplinar atividades econômicas, sobretudo quando envolvidos interesses relacionados à saúde pública, à proteção do consumidor e à ordem econômica.

Também não existe direito adquirido à permanência indefinida de determinado regime jurídico.

Entretanto, o exercício dessa competência encontra limites constitucionais.

A segurança jurídica não protege apenas situações definitivamente incorporadas ao patrimônio dos particulares. Abrange, igualmente, a estabilidade das relações jurídicas e a confiança legítima decorrente da conduta estatal.

Ao instituir um regime regulatório, exigir contraprestações financeiras, conceder autorizações por prazo determinado e permitir a realização de investimentos, o Estado produz expectativas juridicamente relevantes.

Não se trata de impedir mudanças legislativas. Trata-se de reconhecer que a liberdade estatal de alterar políticas públicas não elimina o dever de considerar os efeitos de suas próprias decisões sobre situações legitimamente constituídas.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) reforça essa orientação. Seu artigo 23 prevê a necessidade de regime de transição quando decisão administrativa, controladora ou judicial estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou condicionamento de direito, quando indispensável ao cumprimento proporcional, equânime e eficiente das novas exigências.

Embora o dispositivo não discipline diretamente toda alteração legislativa, revela uma preocupação central do ordenamento: mudanças na atuação estatal devem considerar suas consequências práticas.

No caso das apostas, a existência de autorizações onerosas, investimentos e contratos celebrados sob o regime anterior torna especialmente relevante o exame da proporcionalidade da transição adotada.

Os efeitos sobre empresas e terceiros

As consequências da proibição não se limitam às empresas diretamente autorizadas a explorar apostas.

Clubes de futebol, veículos de comunicação, agências de publicidade, empresas de tecnologia, fornecedores e diversos outros setores estabeleceram relações contratuais vinculadas à atividade.

Muitos desses agentes não exploravam apostas. Apenas mantinham negócios lícitos com empresas autorizadas pelo Estado.

A modificação regulatória, portanto, alcança uma cadeia econômica extensa, com repercussões sobre contratos, investimentos, empregos e receitas.

Isso não significa reconhecer automaticamente um direito à indenização em favor de todos os prejudicados.

A responsabilidade patrimonial do Estado exige exame jurídico específico, inclusive quanto à natureza do dano, ao nexo causal e aos pressupostos constitucionais aplicáveis.

Contudo, não parece juridicamente admissível afastar, de forma absoluta e antecipada, a possibilidade de apreciação judicial de eventuais prejuízos decorrentes da alteração regulatória.

A cláusula da medida provisória que exclui a restituição da outorga e a indenização deve ser examinada à luz das garantias constitucionais, inclusive do princípio da inafastabilidade da jurisdição, previsto no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal.

Uma disposição normativa não impede, por si só, o controle jurisdicional de sua validade constitucional.

A responsabilidade patrimonial do Estado

A discussão sobre eventual responsabilidade estatal merece atenção especial.

O reconhecimento da competência legislativa para proibir determinada atividade econômica não resolve, automaticamente, o problema dos danos produzidos sobre relações jurídicas anteriores.

São questões distintas.

Uma coisa é admitir a possibilidade de alteração da política regulatória. Outra é estabelecer se os prejuízos suportados pelos particulares, em circunstâncias concretas, deverão ser integralmente atribuídos a eles.

A indenização não decorre da simples mudança legislativa. Sua admissibilidade dependerá da demonstração dos pressupostos jurídicos pertinentes, inclusive da eventual existência de dano especial e anormal, conforme a natureza da atuação estatal questionada.

Também será necessário distinguir os riscos ordinários da atividade econômica daqueles eventualmente produzidos pela ruptura de compromissos assumidos pelo próprio Estado.

A questão adquire especial importância quando estão presentes autorizações concedidas por prazo determinado, mediante contraprestação financeira.

O debate, portanto, não se resume à liberdade de atuação do legislador. Envolve os limites constitucionais da transferência dos custos de uma mudança de política pública aos particulares.

Medida provisória: relevância e urgência

Outro ponto controverso envolve o instrumento normativo utilizado pelo Governo Federal.

O artigo 62 da Constituição exige a presença simultânea de relevância e urgência para a edição de medidas provisórias.

A relevância social das apostas é evidente. O tema envolve proteção do consumidor, endividamento, saúde pública e fiscalização da atividade econômica.

A urgência, entretanto, merece exame mais rigoroso.

As apostas foram admitidas legalmente em 2018, receberam disciplina legislativa mais ampla em 2023 e passaram por regulamentação administrativa nos anos seguintes.

Não se cuida, portanto, de fenômeno desconhecido ou surgido de maneira inesperada.

Nesse contexto, é legítimo indagar se uma mudança estrutural dessa dimensão exigia a edição de norma com força imediata de lei ou se poderia ser submetida ao processo legislativo ordinário, acompanhado de debate parlamentar e disciplina de transição.

Naturalmente, a análise da urgência deve considerar também as circunstâncias concretas apresentadas pelo Poder Executivo para justificar a medida.

Cabe ao Congresso Nacional apreciar a medida provisória, inclusive seus pressupostos constitucionais, sem prejuízo do controle jurisdicional cabível.

A questão fundamental: os limites do poder estatal

A discussão não exige uma posição favorável ou contrária às apostas.

É perfeitamente possível reconhecer os problemas sociais associados à atividade e, ao mesmo tempo, questionar a constitucionalidade de determinados aspectos da intervenção estatal.

O combate aos efeitos prejudiciais de uma atividade econômica não dispensa o respeito à Constituição.

O Estado dispõe de instrumentos para regulamentar, restringir e até proibir atividades, quando presentes fundamentos jurídicos suficientes.

Entretanto, o exercício dessas competências deve observar os princípios da segurança jurídica, da proporcionalidade, da proteção da confiança e da responsabilidade estatal.

O Estado pode mudar sua política regulatória. O que não pode é presumir que seus próprios atos anteriores não produziram consequências jurídicas.

Quando autoriza determinada atividade, recebe valores pela outorga e estabelece prazos para sua exploração, o Poder Público assume uma posição institucional cujos efeitos não podem ser ignorados.

A alteração posterior desse regime exige exame de suas consequências, inclusive patrimoniais.

Do contrário, a instabilidade regulatória compromete não apenas os agentes econômicos diretamente atingidos, mas a própria credibilidade das instituições.

E há uma consequência adicional: eventual reconhecimento judicial de direitos indenizatórios poderá transferir os custos dessa mudança ao orçamento público e, em última análise, à sociedade.

A questão fundamental, portanto, permanece:

Até onde pode ir o Estado na revisão de suas próprias decisões, sem comprometer a segurança jurídica que lhe compete preservar?

A resposta ultrapassa o mercado de apostas. Interessa a todos os setores econômicos submetidos à regulação estatal.

Heraldo Garcia Vitta
Advogado, Juiz Federal aposentado, ex-Promotor de Justiça (SP), Mestre e Doutor em Direito do Estado pela PUC-SP. Professor de Direito.