Prazo de Conclusão x Prazo Prescricional nos Processos Administrativos: Uma Distinção Essencial e Universal
A discussão sobre prazos no processo administrativo — seja tributário, ambiental, disciplinar, regulatório ou sancionador em geral — exige a distinção entre duas categorias jurídicas de natureza completamente diversa: o prazo de conclusão do procedimento e o prazo prescricional da pretensão punitiva. Embora frequentemente confundidos, tais institutos obedecem a regimes jurídicos distintos e produzem consequências diametralmente opostas.
Essa diferenciação é crucial tanto para a Administração Pública quanto para as pessoas em geral, pois envolve diretamente os princípios da eficiência, segurança jurídica, legalidade e limitação do poder sancionador estatal.
- O prazo de conclusão do processo administrativo: prazo interno, procedimental e organizacional
Praticamente em todas as legislações setoriais — a exemplo da Lei 9.784/1999 (processo administrativo federal), da Lei 8.112/1990 (disciplina de servidores federais), das leis estaduais/municipais correlatas, do Decreto 70.235/1972 (processo tributário federal), de normas ambientais como a Lei 9.605/1998 e seus regulamentos — há previsão de prazos internos para a conclusão dos processos administrativos.
Esses prazos têm natureza:
- processual (não material);
- organizacional;
- instrumental;
- voltada ao cumprimento da eficiência administrativa (CF, art. 37).
Sua função é ordenar a marcha do processo, evitando atrasos injustificados, mas não opera como limite substancial ao poder de punir da Administração.
Assim, ultrapassado o prazo interno (60 dias, 180 dias ou outro), a consequência não é a extinção do processo. Em geral, a Administração pode:
- prorrogar justificadamente;
- renovar a comissão (no caso dos processos disciplinares);
- reabrir ou regularizar o andamento processual.
Portanto, a expiração do prazo não gera arquivamento, não extingue a pretensão punitiva e não configura prescrição. Trata-se de prazo de natureza administrativa.
- O prazo prescricional: limite material ao poder punitivo do Estado
Ao lado dos prazos internos, existe o prazo prescricional, que tem natureza diametralmente oposta.
A prescrição corresponde ao limite temporal para o exercício da pretensão punitiva estatal no âmbito administrativo, funcionando como verdadeira garantia de segurança jurídica e de proteção contra a perpetuação de litígios.
A prescrição pode ocorrer:
2.1. Antes da instauração do processo (prescrição inicial)
Entre a data da infração e a ciência da autoridade competente ou entre o fato e a abertura válida do processo administrativo.
2.2. Durante o processo (prescrição intercorrente)
Mesmo após a instauração formal, se houver paralisação injustificada por período superior ao prazo prescricional aplicável, consuma-se a prescrição intercorrente.
Heraldo Garcia Vitta escreveu: “O fato é que não se pode admitir, por causa da estabilidade das relações sociais e da finalidade da penalidade administrativa, a imprescritibilidade da ação punitiva do estado. A prescrição é a regra.”(A Sanção no Direito Administrativo, p.154, Malheiros, 2003).
Nos termos dos fundamentos constitucionais e legais, a prescrição extingue o poder sancionador da Administração, independentemente do estágio do processo ou da vontade da autoridade instauradora: ao contrário, esta tem o dever de reconhecer a ocorrência da prescrição e, assim, extinguir o processo administrativo